Joan Massa | Les institucions representatives i parlamentaries d’Andorra: del Consell de la Terra (1419) als nostres dies.

LES INSTITUCIONS REPRESENTATIVES I PARLAMENTARIES  D’ANDORRA: 

DEL CONSELL DE LA TERRA (1419) ALS NOSTRES DIES.

                                                             I

Les meves primeres paraules són de salutació a tots els presents. Benvinguts sigueu a aquest 71è Congrés de la Comissió Internacional per a l’Estudi de la Història de les Assemblees Parlamentàries i Representatives, que s’inicia avui al Principat d’Andorra.

Com bé sabeu, enguany celebrem al Principat d’Andorra els 600 anys del Consell de la Terra, la primera institució representativa que, juntament amb els dos Coprínceps, ha fet possible el caminar del poble andorrà al llarg de tota la seva història. N’és  un bon resum la seva divisa: “Virtus, unita, fortior” ( la valentia, el mèrit, la virtut unida és molt més forta).

Sense més, passo a llegir la petició que, l’any 1419, un tal Andreu d’Alàs, probablement un notari, va fer en nom dels andorrans al bisbe d’Urgell i al comte de Foix. Aquesta petició està inclosa en el pergamí de resposta, escrit en llatí, que l’11 de febrer de 1419 signà el bisbe Francesc de Tovia.

Voldria que aquesta lectura fos, alhora,  el nostre homenatge al sisè centenari del  Consell de la Terra en aquest 71è Congrés.

L’Andreu d’Alàs demana i diu textualment en la seva petició:

Com era habitual en aquests documents, el bisbe atorga aquest privilegi i el legitima a la part final del text amb l’expressió formal de CONCEDIMUS AC LICENTIAM... (concedim aquesta llibertat, aquest poder...). LICEAT VOBIS ELIGERE INTER VOS... (us està permès elegir entre vosaltres...) ET LICEAT VOBIS FACERE SEMEL TANTUM QUOLIBET ANNO...( i us està permès fer el mateix una vegada a l’any...).

El 17 de desembre del mateix any 1419 Ramon de Capdevila, lloctinent de Johan de Gotz, veguer del comte Joan I de Foix, confirmarà aquest privilegi atorgat uns mesos abans pel bisbe d’Urgell.

Aquest document del bisbe Francesc de Tovia té la seva importància historiogràfica. Breument. Anton Fiter i Rossell i Antoni Puig, al segle XVIII, en fan referència de passada quan escriuen el Manual digest i el Politar. El donà a conèixer per primera vegada Joan de Déu Trias de Bes , catedràtic de la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona, en estudiar la “qüestió d’Andorra”, expressió amb que es coneix el debat sobre la sobirania andorrana a finals del segle XIX. Aquest document entra així en la historiografia d’Andorra i l’any 1920 Ferran Valls i Taberner el publica en el tercer volum, dedicat a la Vall d’Andorra, del seu recull sobre “Privilegis i Ordinacions de les Valls Pirinenques”. Original perdut, segons Valls i Taberner, en transcriu la còpia que llegeix en el “Llibre de transumptos y notas dels privilegis, franquesas, immunitats, exemptions y altres actes de la universitat de la vall d’Andorra” de l’any 1674 de l’Arxiu de Casa de la Vall. Des de l’any 1996, però,  tenim la sort de conèixer el pergamí original, conservat a l’arxiu de Casa Rossell d’Ordino, moment en que tot el fons va passar al Govern d’Andorra.

No entraré ara a l’anàlisi de les qüestions que planteja aquesta carta, aquest privilegi de 1419. Ens interessa avui el seu punt fonamental: que “lo concell tot generalment de la dita vall...pusquen ELEGIR E ASSIGNAR dos o tres homens...e puscan FER E ELEGIR SINDICH...”.

Aquest privilegi del 1419, considerat per l’historiador del dret Josep Maria Font i Rius com l’acta fundacional del Consell de la Terra, es contemplat avui com un instrument de legitimació i de reconeixement, més que de creació, d’aquesta assemblea. Estem dins la llarga història de les institucions representatives del Principat. L’any 1419 es fixà el seu nou arranjament i règim. Regularitzarà i institucionalitzarà ja per sempre aquest òrgan de representació i el definirà fins als nostres dies. A finals del segle XV se´l coneixerà ja amb el nom de “Consell de la Terra”.

                                                                   II

Deia que estem en la llarga història de la participació dels andorrans en la gestió dels seus afers. Molt breument també. S’ha dit i escrit moltes vegades que Andorra neix amb els Pariatges i que el poble andorrà no hi fou present. Avui dia es distingeix, s’afina més i, en la història institucional, es parla d’una Andorra comtal (843-1132), d’una Andorra episcopal (1132-1242) i d’una Andorra cosenyorial (1242-1288), origen i estadis d’evolució de l’Andorra medieval, que ha arribat fins als nostres dies.

No podem ara fixar-nos en la presència dels andorrans en aquestes valls abans de la documentació. Des de l’època romana els andosins del Valira s’organitzaren com un vicus  sota el control de la civitas de Iulia Libica (Llívia) i eren frontera entre Hispània i Gàl.lia dins el conventus  de Tarraco. Historiadors recents com Roland Viader, Ernest Belenguer, Susanna Vela, Jordi Guillamet, Jacinto Bonales i altres han escrit sobre l’anàlisi de la relació comunitat/territori,  la identificació comunitat amb la universitas, amb la universalitat dels individus, la parròquia com a factor de cohesió interna i de consciència col.lectiva, la “vall” com a comunitat de tot el territori o bé com a conjunt associat de parròquies, les reunions en assemblees o el conventus publicus vicinorum de base hispanogoda, la continuïtat en el món carolingi primer, i feudal després, el senyoriu, la figura dels boni homini ( base dels prohoms), etc.,etc.

En aquests primers anys del segle XXI, en aquests moments de vida permanent en un present continu, crec que és essencial aturar-se   -i a Andorra, més- i mirar des d’on venim. No ha de fer por “tornar la mirada enrere”, tot i la prevenció que té Lot en el Gènesi. Cal mirar enrere sense perdre el futur, sense quedar convertits en estàtues de sal. Ho necessitem per viure, sobreviure i desviure’ns. La història, el passat, ens transcendeix i ens explica com a membres d’una comunitat, que ja existia abans de nosaltres i ens sobreviurà. Cada generació elabora la seva mirada sobre el passat i la nostra, com totes, s’impregna de les exigències del moment, del nostre moment. Ho digué magistralment el gran Goethe: “Tot allò que hem heretat dels nostres pares, nosaltres hem de conquerir-ho”.

                                                            III

Deia a l’inici que aquest any celebrem els 600 anys del reconeixement  del Consell de la Terra, de la “veu de la terra”, de “la defensa de la Terra”, com al llarg dels segles XIV i XV van fer el conjunt de les comunitats pirinenques amb similars, però no idèntiques, transformacions de les seves estructures econòmiques i polítiques. Domini, jurisdicció i representació en seran els tres elements que incideixen en la veu, en la defensa i en el Consell de la Terra. L’any 1419 els senyors concedeixen als andorrans la facultat d’escollir representants de les parròquies com a Consell de la Terra, l’òrgan polític bàsic, en afers territorials i econòmics, de resolució de conflictes i de garantia de drets, dins de la Vall i fora, que actuaran sempre “nomine suo et omnium aliorum hominum vallis de Andorra” (en nom seu i de tots els altres homes de la Vall d’Andorra), aquells que tenien i posaven la “veu” i la “voluntat” de tots, encara que no tenien “instruments”.

La representació d’aquest Consell de la Terra, d’un mínim de 12 i un màxim de 18 prohoms, jurats o pròcers, que designaven a la vegada un o diversos representants, síndics, procuradors o missatgers, variarà en el temps amb un nombre diferent per parròquia. Encara que amb excepcions, des de la segona meitat del segle XV el Consell de la Terra està format pels cònsols i els consellers de cadascuna de les universitats de les Valls, és a dir, un màxim de 24 membres. A finals del segle XV ja es documenta una casa on es reuneix aquesta assemblea i es coneixen les seves competències en les “Ordinacions”.

Volem ara  sobre el temps. Als inicis del segle XVIII, en un moment de crisi, dubtes i desconcert dins del Principat per la guerra de Successió a Espanya i els Decrets de Nova Planta, el Consell General demana a un prohom d’Ordino, Anton Fiter i Rossell, veguer episcopal, que posi per escrit la “massissa veritat” sobre les Valls. El resultat fou el manuscrit “Manual Digest de les Valls Neutres d’Andorra, en lo qual se tracta de sa antiquitat, govern i religió, de sos privilegis, usos, preeminències i prerrogatives”. Es a dir, una compilació historicojurídica sobre Andorra, el seu origen, la seva forma de govern, les seves institucions, els usos i costums en el camp legislatiu, executiu i judicial. El Manual Digest és la gran obra clàssica del segle XVIII, el primer viatge andorrà sobre el temps, el primer imaginari operatiu de les Valls, recolzat com a punt essencial en l’adjectiu “neutres”, “Valls neutres d’Andorra”. Neutralitat, del llatí neuter, neutra, neutrum, que vol dir “ni l’un ni l’altre, cap dels dos”, és a dir, ni Espanya ni França, ni una ni altra corona, sinó Valls neutres, amb sobirania pròpia. En el segle XVIII, quan Espanya decideix ser Espanya, Andorra es posiciona, es defineix i busca la seva relació futura amb els dos països veïns des de la pròpia sobirania. Un text i un pensament molt fecund que arribarà als nostres dies,  a la Constitució de l’any 1993.

Anton Fiter i Rossell dedica tot el llibre tercer del Manual Digest al Consell General. Sota el nom de Consell de la Terra, Consell de la Vall o Consell de vint-i-quatre, en sis capítols, n’estudia la història, la composició, la política i providència econòmica, les quísties i talles, els camins rals, l’arxiu, els dubtes “de lo que pot i no pot” el Consell i, finalment, la relació de les prerrogatives, privilegis, franqueses i exempcions de les Valls atorgats pels prínceps bisbes d’Urgell i comtes de Foix, dins d’Andorra, al regne de França i al regne d’Espanya. Segons Fiter i Rossell el Consell de vint-i-quatre el formaven els 12 cònsols actuals ( dos per parròquia) i els 12 cònsols de l’any anterior.

El Politar d’Antoni Puig del 1764 no ofereix, en relació a la representació, cap innovació substancial a l’estudi fet per Anton Fiter i Rossell en el seu Manual Digest. Tots dos van analitzar la història per conèixer el passat, sí,  però sobretot per entendre el seu present i projectar un futur millor.  

                                                               IV

Un altre pas. Aquesta voluntat de ser s’enfortirà i adquirirà gruix al llarg dels anys. Superarà la Revolució Francesa i el cessament del Copríncep francès. A petició del Consell General Napoleó reprendrà el marc institucional l’any 1806 i a la vegada el Consell General perfeccionarà la seva base representativa.

El 14 d’abril de 1866, 523 caps de casa de les 931 cases existents a Andorra, encapçalats per Guillem d’Areny Plandolit i Anton Maestre ,Molines, -un Andreu d’Alàs col.lectiu-  signen una petició dirigida al bisbe i Copríncep Josep Caixal per a reformar les institucions andorranes. Vuit dies més tard, el 22 d’abril, el Copríncep Caixal promulga el Decret dit de Nova Reforma.  El Copríncep francès el ratificarà dos anys més tard, el 10 d’abril de 1868.

Si es té en compte que, com va dir Magris, “cada generació ha d’empènyer, com Sísif, la seva pròpia pedra, per evitar que  aquesta se li tiri a sobre i l’aixafi”, no pot estranyar que es defineixi aquesta època amb aquestes paraules: “la Nova Reforma del 1866:Il Gattopardo a Andorra”.  Un bon resum d’aquella afirmació que Giuseppe Tomasi di Lampedusa posa en boca de Tancredi:  “Tutto sarà lo stesso mentre tutto sarà cambiato”, és a dir, tot serà el mateix quan tot conviï o, també,  cal canviar alguna cosa perquè en realitat no canviï res. Se la descriu com una actitud possibilista, oberta a alguns canvis, però en el fons conservadora. Es el tradicionalisme possibilista, hegemònic en la direcció política del Consell General, en mig d’una crisi europea de grans dimensions, a França, a Espanya i a Itàlia.

A Andorra en són causa:

1er) Els canvis profunds de la societat andorrana: augment de la població i crisi de l’economia tradicional, trencant l’equilibri sobre el que vivia el país; manca de terres agrícoles, pressió per aconseguir parcel.les  dels rebaixants comunals; la ruïna de l’artesanat i de les indústries domèstiques de la llana i cànem; tancament de fargues; nova política duanera espanyola, entrebancs al comerç de bestiar i de tabac,...

2on) L’augments dels casalers, alguns d’ells més potents que alguns focs, segons la seva contribució a la qüestia, i que no podien accedir als càrrecs públics.

3er) Els abusos en la gestió dels comunals, una de les causes de la politització . Així ho diu clarament el bisbe Caixal per justificar la Nova Reforma. Es el control de l’explotació dels béns comunals en mans d’uns pocs. Així l’apropiació dels diners dels delmes, poca transparència en els comptes dels comuns, subhastes públiques irregulars de carbó i fusta, els arrendaments dels cortons,...

4t) La directa influència dels grans canvis polítics als països veïns que ajudaren a consolidar la societat burgesa.

Entrem al text:

L’exposició de motius i el considerant del Decret del bisbe-Copríncep Caixal diu:

“Considerant que l’inmensa majoria dels andorrns han acudit a Nós en solicitut de 14 del corrent abril, manifestant la necessitat de corretgir gravíssims abusos y mals que deplorem...

Considerant que les coses han arribat a un terme que sens una reforma radical, com ens ha aparegut la que’ns proposen los recurrents, los abusos no’s corretgiran may, e irritats d’això los pobles, podria allò convertirse en una anarquia y orijinarse la ruina de les nostres estimades valls d’Andorra,... hem vingut en manar com manem que s’observin y complesquin amb tota exactitud les lleys, usos y costums llegítims de les mentades valls d’Andorra, y... les següents bases y la seva prèctica aplicació que la referida inmensa majoria dels andorrans ens han presentat”.

 La part dispositiva conté les quatre bases de la Reforma:

Base 1ª.: Dret de vot i elecció del Consell General.

“Dret de vot a tots los caps de casa de las Valls per elegir los vint y cuatre individuos que componen lo Consell General. Estos elegits per cuatre anys, mudant la mitat de ells a cada dos anys, y ab la condició que cuiden de tot lo concernent a les atribucions del Consell General”

La primera gran innovació: concessió de vot a tots els caps de casa , a tots els caps de família. Qui votava, per tant, fins aquell moment? Els caps grossos, que ara queden superats i que promouran tot seguit  una “contrareforma”. Composició del Consell General: 24 membres, 4 per parròquia. Duració: 4 anys, renovables cada 2 anys per meitats.

Base 2ª.: Membres del Consell General.

“Dits vint y cuatre membres deuran ser elegits separadament dels Consells de Parròquia; però ab la facultat, conforme la tenen en la actualitat, de conèixer de las discensions entre los administradors del Comú y lo Poble”.

La segona gran innovació: elecció separada del Consell General i del Consell de la Parròquia, que es podrà fer el mateix dia. Es a dir, la incompatibilitat del càrrec de conseller general amb el de conseller del comú. Fins aquell moment els membres dels dos consells eren els mateixos. El Consell General passa a ser així  l’òrgan central, coordinador i independent de tota la Vall.

Base 3ª.: Elecció i components dels consells comunals.

“Dret de votació als mateixos caps de casa de las Valls per elegir las autoritats comunals de cada Parròquia respective, y estos que no passian de un numero determinat, però suficient per ben cuidar los interessos comunals y coses concernents a la Parròquia, y renovats o tornats a nombrar en  los mateixos plassos que lo Consell General”.

Es concreta el nombre d’individus, en principi 10, que formaran el consell de comú, quan fins a aquell moment, el nombre era molt variable. Són aquí també tots els caps de família els que voten la composició del consell de comú, cada 4 anys.

Base 4ª.: Elecció i comesa dels comissionats del poble.

“Dret als mateixos caps de casa de las Valls de intervenir y conèixer la administració y comptes dels interessos comunals, ... per medi de dos comissionats que podrian nombrarse per dos anys,...”

Aquesta és la tercera elecció feta pels mateixos caps de família: dos comissionats que els representin en el control de la gestió de l’administració comunal, amb una durada de 2 anys. Les tres eleccions han de fer-se en un mateix dia.

Amb aquestes quatre bases queda modificat aquell “Consell dels vint-i-quatre” que Fiter i Rossell descrivia al Manual Digest: els dos cònsols de cada parròquia de l’any més els dos cònsols de cada parròquia de l’any anterior, que a la vegada supervisaven els comptes de cada Comú.

El Decret acaba amb una part executiva i final on, en 16 articles, dona a conèixer la reforma del sistema electoral.

El Decret entrà immediatament en pràctica tot i que la seva aplicació no fou gens pacífica i provocà llargues discussions, boicots, recursos i aclariments. Cal dir també que s’hi van barrejar les concessions per explotar un balneari d’aigües termals i un casino a canvi de construir la carretera d’Escaldes a França.

Ho deixo aquí.

                                                                       V

 I és en l’últim quart del segle XX quan es produeix la més gran reestructuració de les institucions públiques andorranes, deguda als canvis socials, demogràfics i econòmics, pas d’una societat agrícola a una Andorra comercial i de serveis, en gran creixement (5.400 habitants en 1947 i 26.500 en 1975) i amb una nova distribució territorial, que vol revisar el sistema de representació política. Desequilibri gran també en la distribució per nacionalitats (l’any 1975 els andorrans són solament un 29’8%), amb repercussió directa en la regulació de la nacionalitat, de la immigració i de les polítiques socials, que agreugen el conflicte de competències entre Coprínceps i Consell General,  així la creació de la seguretat social pels Delegats Permanents el 1967, el contracte de treball el 1974 i el decret dels Veguers sobre immigració el 1975.

 En aquest últim quart del segle XX té lloc també un fet únic des dels Pareatges: la primera trobada personal dels Coprínceps i dels seus serveis. A petició del Bisbe-Copríncep,  Joan Martí i Georges Pompidou es reuniren  a Cahors, en terreny francès però a l’edifici del seu Bisbat,  el 25 d’agost del 1973, ara fa 46 anys. Coherentment amb el Concili Vaticà II, el Bisbe i Copríncep Martí inicià  una singladura que, a partir d’una anàlisi profunda, afinada i molt pensada de la realitat andorrana i del paper històric dels Coprínceps, el dugué a decidir el camí a seguir i a cercar complicitats en totes direccions per dur Andorra al futur i a un nou port. Aquesta anàlisi fa del Copríncep Martí  un extraordinari home d’Estat.

Els últims 25 anys del segle XX són apassionants per Andorra. Seguint el pensament de Magris,  el Consell General i els Coprínceps, els Coprínceps i el Consell General, com el Sísif de la mitologia grega, varen empènyer la pedra pendent amunt pel vessant costerut i la pedra sempre rodava cap avall, però es tornava a començar. Remarco tres moments en aquesta pujada:

Primer moment: Pacte del 1975

Fou l’intercanvi de cartes entre el Consell General i els Coprínceps, per mitjà del qual els Coprínceps acceptaren la proposta del Consell General de reformar les institucions. S’iniciaren els debats per determinar els continguts d’aquesta reforma, es redactaren diferents documents i propostes de reforma institucional. Es posaren a consulta popular sis propostes diferents sense obtenir cap resultat clar. L’any 1978 el Consell General realitzà una segona consulta amb tres opcions que tampoc donà cap resultat. Davant d’aquest atzucac el Consell General canvià el procediment. Redactà un document amb el títol de Memòria sobre la Reforma Institucional, desvinculat dels resultats de les votacions populars, i la trameté als Coprínceps.

La Memòria sobre la Reforma Institucional significà un canvi qualitatiu de terreny de joc i de marc institucional. Les sis propostes, en un primer moment, i les altres tres posteriors, sotmeses a consulta popular, es movien totes elles en el marc dels Pareatges. La Memòria, en canvi,  era ja una iniciativa i una proposta dins del marc clàssic continental europeu del constitucionalisme i del model de l’Estat de Dret.

El procés de reforma continuà entre els anys 1978 i 1980 en llargues negociacions entre Coprínceps i Consell General –així l’any 1978 els Coprínceps crearen la parròquia d’Escaldes-Engordany, com a la setena parròquia-. En totes aquestes negociacions, però,  hi hagué sempre present un doble model, un doble marc conceptual:

a) el model constitucional, és a dir, transformar el Principat d’Andorra en Estat de Dret, amb totes les conseqüències, internes i externes. Oposició a aquest model per part del Copríncep francès, ja que el president de França no podia ser Cap d’un altre Estat, segons afirmava en aquell moment el Quai d’Orsay.

b) el model de reforma interna en el marc de la tradició històrica, és a dir: representació més adequada en el Consell General, creació d’un òrgan executiu del mateix Consell, revisió del sistema electoral, nova atribució de competències i reforma de l’administració i del dret administratiu, però sempre dins el marc dels Pareatges.

Tanmateix el punt focal i central de les negociacions, més enllà  –o abans-  d’aclarir “qui fait quoi”, girava ja aquells dies sobre la sobirania d’Andorra, si Andorra era un Estat o no, si podia ser subjecte, o no, de la comunitat internacional.

Segon moment: Pacte del 1981

No era fàcil avançar, d’una manera coherent, en mig dels dos models de reforma que es desenvolupaven en marcs tan diferents i amb molt soroll de fons, intern i extern. En el seminari dels dies 14 i 15 de desembre el 1980 els serveis dels Coprínceps i els representants del Consell General arribaren a un acord, a un consens de mínims, continuació de la mai ininterrompuda reflexió i reforma de les institucions andorranes. Així el Consell General, l’1 de gener del 1981, adoptà per unanimitat la filosofia del model de reforma interna negociat prèviament en aquell seminari i els Delegats Permanents i els Veguers dels Coprínceps el recolliren en el Decret del 15 de gener del mateix any.

 Breument resumeixo el contingut d’aquest Decret –conegut a Andorra com “la reformeta”-  i les dificultats del seu desenvolupament:

Contingut:

1er.-Es un decret emmarcat en la tradició institucional d’Andorra, una nova fase dins el marc dels Pareatges: a)proclamació de la sobirania dels Coprínceps; b)necessitat d’òrgans de govern eficaços i responsables; c)afirmació que Andorra és una federació de parròquies iguals; d)reconeixement dels drets humans i primacia del dret, i e)aquest Decret és una primera etapa d’un procés més ampli de racionalització i modernització de les institucions andorranes.

2on.-S’havia de crear el Consell Executiu abans d’acabar l’any. Era l’objectiu principal del decret. Executiu responsable davant del Consell General, amb la regulació de la seva actuació.

3er.-S’establia un programa i un calendari de reformes per adoptar: a) nova reglamentació interna per al funcionament del Consell General i del Consell Executiu i constitució d’una comissió d’experts, nomenats pels Coprínceps i pel Consell General; b) revisió del sistema electoral; c) atribució de competències –“sector per sector”-, amb la creació també d’una comissió d’experts  i d) constitució d’un dret administratiu.

Dificultats:

1era.-No es compliren les previsions i els terminis fixats pel Decret, ni per crear les diferents comissions ni per aprovar els reglaments ni per delimitar les competències. Tampoc es modificà el sistema electoral després d’una consulta popular sense una majoria clara i sense un parer unitari dins el Consell General.

2ona.-En les eleccions de 1981 s’elegiren per primera vegada tots els 28 membres del Consell General i aquest elegí, el 8 de gener de 1982,  el Sr. Oscar Ribas Reig com el primer Cap de Govern d’Andorra. Dimití dos anys més tard.

3era.-Els Coprínceps pel seu costat regularen per llei els drets de la persona i el Codi de l’Administració. Dugueren a terme la reforma de la justícia, creant la jurisdicció administrativa i fiscal, el Codi Penal, el Codi de procediment penal i el Tribunal Superior de Corts.

Les eleccions generals de 1989 donaren una nova majoria al Consell General amb l’elecció de Josep Maria Beal com a Síndic,  favorable a adoptar una constitució com a únic instrument de reforma. S’inicià així definitivament el camí per superar el Decret de 1981 i les seves dificultats, anant cap a un procés constituent.

Tercer moment: Pacte del 1993

Com he dit, les eleccions generals del 10 de desembre de 1989 donaren una nova majoria política, partidària de redactar una Constitució com a únic instrument possible per dur a terme la reforma de les institucions, iniciada feia 14 anys. Detallo ara dates per a una millor comprensió.

El Consell d’Europa, en la seva Resolució 946, de l’11 de maig de 1990,  -i cito textualment-   “invitava els Coprínceps i el Consell General a: 1)considerar l’oportunitat de donar-se una Constitució escrita, que reconegués els drets de la persona i sotmesa a referèndum; 2)a completar el Decret de 1981 cap a una vertadera separació de poders; 3)a reformar la llei electoral; 4)a modificar les regles per adquirir la nacionalitat andorrana; 5)a regular els drets de la persona, autoritzant el dret d’associació, i 6) a fer un esforç per adoptar el dret del treball i la legislació social”.

El 18 de juny següent el Consell General va acordar, per unanimitat, obrir el procés constituent i crear una comissió especial, presidida per la Sindicatura, amb la finalitat d’elaborar una proposta de Constitució escrita, concertada amb els dos Coprínceps en el marc d’una comissió tripartida i celebrar un referèndum.

Es pactà formalment entre Coprínceps i Consell General, el 12 d’abril de 1991, obrir aquest procés constituent i crear la Comissió Tripartida amb l’encàrrec de redactar el projecte de Constitució en el termini d’un any. Però, el Consell General decidí la seva auto dissolució el 30 de gener del 1992. Es convocaren eleccions per a l’abril del mateix any. Finalment el projecte de Constitució es tancà el 19 de desembre i el Consell General l’adoptà per unanimitat el 2 de febrer del 1993.

Tres mesos més tard, els Delegats Permanents dels Coprínceps promulgaren la llei de referèndum, que fou l’últim acte dels Coprínceps en el marc dels Pareatges. Aquesta llei va fer possible el pas d’un marc a l’altre, d’una legitimitat a l’altra.  El referèndum es feu en un sistema únic d’àmbit nacional, amb una participació del 75’7% i el poble andorrà aprovà sobiranament la Constitució el 14 de març de 1993 amb el 74’2% de vots afirmatius. Els Coprínceps, Joan Martí i François Mitterrand, la sancionaren i promulgaren els dies 29 i 30 d’abril i entrà en vigor, tal com preveia la mateixa Constitució, el dia 4 de maig de 1993, data de publicació al Butlletí Oficial del Principat.

Aquella representació que l’Andreu d’Alàs, ara fa 600 anys, demanava als seus Cosenyors, coneguda successivament  com el Consell de la Terra, Consell de vint-i-quatre o Consell General, és avui, sis segles després,  el Títol IV de la Constitució andorrana, el Parlament andorrà, definit, en el seu article 50, amb aquestes paraules:

“El Consell General, que expressa la representació mixta i paritària de la població nacional i de les set Parròquies, representa el poble andorrà, exerceix la potestat legislativa, aprova els pressupostos de l’Estat i impulsa i controla l’acció política del Govern”.

                                                                 VI

No voldria acabar sense fer una reflexió final sobre la naturalesa de la nostra Constitució. Des de la constitució nord-americana del 1787,  totes les Constitucions –també  l’andorrana- són textos construïts sobre la desconfiança. Aquest intangible, aquesta variable anímica, aquest comportament basat en el reguard i el  temor, ha fet possible la nostra història i el pacte i, al mateix temps, és també el fonament de la nostra Constitució. Així, aquesta desconfiança apareix en aquests punts:

1.-La Constitució és escrita. Tothom  -Coprínceps, Consell General, i Comuns-  fixà per escrit el que volia dir i salvar.

2.-El poder constituent només el té el poble andorrà. Cap majoria parlamentària pot per si mateixa alterar i canviar el text escrit. Es un document rígid. (Article 1.3.)

3.-La composició del Consell General andorrà es elegida per meitats. L’article 52, que ho explicita, fou l’últim article que s’acordà.

4.-Solament el Tribunal Constitucional pot controlar la constitucionalitat. Garantia que ningú no desnaturalitzarà la Constitució. (Article 95.1.)

5.-Les lleis qualificades i els més importants tractats internacionals necessiten sempre majoria absoluta del Consell General. (Article 57.3 i 64.1.)

6.-A Andorra hi ha lleis “súper-qualificades”, com la llei electoral i de referèndum, la de competències i de transferències comunals, que requereixen una doble majoria absoluta. (Article 57.3.)

7.-Andorra no pot cedir competències a altres Estats. (Article 65.)

8.-En tractats internacionals d’Andorra amb Espanya i França sobre seguretat i defensa, territori, representació diplomàtica o consular, i cooperació judicial o penitenciària, els Coprínceps hi són presents, en la negociació, al costat del Govern. (Article 66.)

9.-Els Coprínceps poden adreçar-se al Tribunal Constitucional abans de sancionar i promulgar les lleis o abans de manifestar el consentiment de l’Estat. (Article 45.2 i 46.1.)

10.-Per limitar-ne l’acció política, els Coprínceps s’incorporen al sistema de designació dels membres del Consell Superior de la Justícia i del Tribunal Constitucional. (Article 46.1.)

11.-Mandat constitucional als Coprínceps, al Consell General i al Govern per negociar el Tractat Trilateral amb Espanya i França sobre la base de respectar la sobirania, independència i integritat territorial d’Andorra. (Disposició Addicional Primera.)

12.-La funció de representació diplomàtica d’un Estat a Andorra és incompatible amb l’exercici de qualsevol altre càrrec públic. (Disposició Addicional Segona.)

La Constitució de 1993, la més alta creació política de la meva generació, ha solucionat per ara problemes i conflictes enquistats des de feia segles, vinculant, com a norma suprema de l’ordenament jurídic, tots els poders públics i tots els ciutadans.

Cada generació ha de guanyar la història i la nostra no l’ha perduda. Fa segles que caminem. Des del pacte de 1278 com a Constitució fins arribar avui a la Constitució com a pacte .

A Andorra, per mirar millor cap al futur, sempre és savi mirar al passat. Andorra s’ha teixit amb temps i memòria.

Gràcies per la vostra atenció.

Molt bona estada i molt bona feina a tots els participants en aquest 71è Congrés de la Comissió Internacional per a l’Estudi de la Història de les Institucions Parlamentàries i Representatives.

ANDORRA’S REPRESENTATIVE AND PARLIAMENTARY INSTITUTIONS:

FROM THE CONSELL DE LA TERRA (1419) TO THE PRESENT DAY.

                                                             I

First of all, I would like to greet you all and welcome you to this 71st edition of the Conference of the International Commission for the History of Representative and Parliamentary Institutions, taking place over the next few days in Andorra.

How should we approach the History of Representative and Parliamentary Institutions? Or perhaps a better question would be: how should we approach history in general, or indeed any other subject? Danish physician and Nobel Prize winner, Niels Bohr, a keen reader of Hume and Kant, said it well, when he declared that ‘Physics is not about how the world is, it is about what we can say about the world.’ With that in mind, I do not claim to describe the Representative and Parliamentary Institutions of Andorra, but rather my knowledge of them. My position is rather Kantian, too.

Without further ado, I’ll get started.

As you know, this year here in Andorra, we are celebrating the 600th anniversary of the Consell de la Terra, the Council of the Land, the country’s first representative institution that, along with the Coprinces, has paved the way for the Andorran people throughout its history. Its motto sums it up well: ‘Virtus, unita, fortior’ (When united, bravery, merit, virtue is much stronger).

I will now read a petition made by a certain Andreu d’Alàs, probably a notary, on behalf of the Andorran people to the Bishop of Urgell and the Count of Foix in 1419. The contents of this petition are included in the response, written in Latin and signed by Bishop Francesc de Tovia on 11 February 1419.

May this reading act as a tribute to the Council of the Land on the occasion of this 71st edition of the Conference.

Andreu d’Alàs states and asks for the following in his petition:

As was habitual in these documents, the bishop grants this privilege and legitimises it at the end of the text with the following formal expression: CONCEDIMUS AC LICENTIAM... (we grant this freedom, this power...). LICEAT VOBIS ELIGERE INTER VOS... (you may choose among yourselves...) ET LICEAT VOBIS FACERE SEMEL TANTUM QUOLIBET ANNO... (and you may do so once a year...).

Later that year, on 17 December 1419, Ramon de Capdevila, deputy to Johan de Gotz, veguer under Count Joan I of Foix, confirmed this privilege, awarded months earlier by the Bishop of Urgell.

This document from Bishop Francesc de Tovia bears considerable historiographical importance. In a nutshell: Anton Fiter i Rossell and Antoni Puig briefly referred to it in the eighteenth century, in Manual digest and Politar. It was first truly examined by Joan de Déu Trias de Bes, law professor at the University of Barcelona’s Law Faculty, when he studied the ‘Andorran question’, an expression used to refer to the debate around Andorran sovereignty in the late nineteenth century. Thus, this document entered Andorra’s historiography, and in 1920, Ferran Valls i Taberner published it in the third volume of his Privilegis i ordinacions de les valls Pirinenques collection, dedicated to the Valley of Andorra. As the original was lost, according to Valls i Taberner, he transcribed the copy included in Llibre de transumptos y notas dels privilegis, franquesas, immunitats, exemptions y altres actes de la universitat de la vall d’Andorra of 1674, from the Casa de la Vall Archive. We have been lucky enough to examine the original scroll, preserved in the Casa Rossell archive in Ordino, since the collection was passed on to the Government of Andorra in 1996.

For now, we will not deal with the exegesis of the issues brought up in the letter that awarded this privilege in 1419. Today, we will focus on its main point: that ‘generally, the council of the aforementioned valley...may ELECT AND ASSIGN two or three men...and CREATE AND ELECT A SYNDIC...’ In the last chapter of his doctoral thesis, ‘L’Andorre du IXe au XIVe siècle. Montagne, feodalité et communautés’, published in 2003 at the University of Toulouse, Roland Viader offers a new reading of this privilege. Archivist and historian – and now General Councillor – Susanna Vela mentions it in her book Diplomatari de la Vall d’Andorra del segle XV. Recently, on the occasion of the 26th anniversary of the Andorran Constitution, historian Carles Gascón spoke at a series of lectures about the possibility that ‘the moment at which the Consell was founded may have been 1289, recorded in the Ordinacions of 1289.’ This would open up a new perspective, with recognition of Andorran representative bodies from earlier periods.

The 1419 letter, deemed by legal historian Josep Maria Font i Rius to be the foundational document of the Council of the Land, is today seen as an instrument to reform, legitimise and recognise this institution, as well as creating it. It was part of the long history of the Principality’s representative institutions. In 1419, its new set-up and system was established. The document would regularise and institutionalise this representative body forevermore. It would define it right up to the present day. In the late fifteenth century, it began to be known as the Council of the Land.

                                                                   II

 As I was saying, we are looking at the long history of Andorrans’ participation in how their affairs were managed. Allow me another brief aside. It has been said and written many times that Andorra was born with the Pariatges, or shared sovereignty agreements, and that the Andorran people were not involved in them. Nowadays, a distinction is made between the Andorra of the counts (843–1132), episcopal Andorra (1132–1242) and the Andorra of the cosovereigns (1242–1288): the origins and stages of evolution of medieval Andorra that are still visible today. From the very beginning, the Andorran people or their representatives were always present, starting from Count Ermengol VI of Urgell’s donation to the church in Urgell in 1133, which established the Bishop of Urgell’s jurisdictional rule over Andorra, witnessed by representatives of Andorra’s six parishes. Likewise for the forgotten Concords of 1162 and 1176 established between the Bishop of Urgell and the people of Andorra to determine their rights and duties within this jurisdictional rule, where ‘omnes homines vallis Andorre’ (all men of the Valley of Andorra) agreed and ‘unusquisque nostrum propia manu firmat’ (each signed with their own hand). Finally, the same went for the Concord of 1275 between the Count of Foix, Roger Bernat II, and a group of Andorrans regarding the administration of justice; these Andorrans acted ‘nomine omnium hominum universitatis omnium parrochiarum omnium vallium de Andorra’ (in the name of all men of the community of all the parishes of all the valleys of Andorra).

The presence of Andorrans in these valleys before recorded history is outside the scope of this paper. In Roman times, the Andosins of Valira gathered as a vicus (settlement) under the control of the civitas (city) of Iulia Libica (Llívia) and occupied the border between Hispania and Gaul under the conventus (jurisdiction) of Tarraco. Here, I would like to refer to three publications: Història d’Andorra, edited by Ernest Belenguer, from 2006; Andorra, una aproximació a la història d’Andorra, coordinated by Jordi Guillamet, from 2009; and Història territorial de la vall d’Andorra, published in two volumes (from the country’s origins to the fifteenth century and from the sixteen to the twenty-first centuries) by historian Jacinto Bonales, in 2012 and 2013. They deal with the relationship between community and territory; the identification of community with universitas, or the universality of individuals; the parish as a factor in internal cohesion and collective consciousness; the ‘valley’ as a whole-territory community or as a related group of parishes; assembly meetings or conventus publicus vicinorum, based on Visigothic customs; continuity in the Carolingian world, then in the feudal world; manorialism; the figure of the boni homini (men of high standing); and much more.

In these early years of the twenty-first century, in this time of constantly living in a continuous present, I believe that – especially in Andorra – it is essential that we stop and look back at where we came from. We should not be afraid of looking back, despite Lot’s cautionary tale in Genesis. We need to look back without forgetting about the future, without being turned into pillars of salt. We need to look back so that we can survive, so that we can truly live. History, the past, transcends us and sheds light on us as members of a community that existed before us and will outlive us. Every generation establishes its own perspective of the past. Our perspective, like all others, is imbued with the demands of the time, of our time. The great Goethe summed it up: ‘What you inherit from your father must first be earned before it is yours.’

                                                             III

As I said at the beginning, this year, we are celebrating 600 years since the official recognition of the Council of the Land, of the ‘voice of the land’, of the ‘defence of the land’. This voice and this defence had previously been provided, over the course of the fourteenth and early fifteenth centuries, by all the Pyrenean communities with similar, but not identical, transformations in their economic and political structures. Dominion, jurisdiction and representation were the three elements that would influence the voice, the defence and the Council of the Land. In 1419, the lords granted the Andorran people the power to choose representatives for their parishes in the form of the Council of the Land. This basic political institution was to take care of territorial and economic affairs, conflict resolution and guaranteeing rights, within the Valley and elsewhere, and its representatives were to act ‘nomine suo et omnium aliorum hominum vallis de Andorra’ (in their own name and in those of all the other men of the Valley of Andorra), and have and contribute the ‘voice’ and ‘will’ of all, although they did not have ‘instruments’.

Representation on this Council of the Land would vary over time, with different numbers for each parish. There were a minimum of 12 members and a maximum of 18 distinguished men, judges, dignitaries, who in turn appointed another or various other representatives – syndics, procurators, messengers. With some exceptions, from the second half of the fifteenth century onwards, the Council of the Land was made up of consuls and councillors from each of the communities of the Valls, totalling a maximum of 24 members. In the late fifteenth century, there is record of a building where this Council of the Valleys met, and its powers were described through a series of ‘Ordinacions’. The Ordinacions were a set of rules relating to the defence of freedoms and privileges, rights and duties, jurisdiction and defence of the land, within the country and elsewhere.

Now, let’s head a bit further forward in time. In the early eighteenth century, a time of crisis, doubt and confusion within the Principality due to the War of the Spanish Succession and the Nueva Planta decrees, the General Council asked Anton Fiter i Rossell, episcopal veguer from Ordino, to write about the ‘solid truth’ of the Valleys. The manuscript Manual digest de les valls neutres d’Andorra, en lo qual se tracta de sa antiquitat, govern i religió, de sos privilegis, usos, preeminències i prerrogatives is the result of this. It is a historical and legal compilation on Andorra, its origins, its form of government, its institutions, and usage and customs in the legislative, executive and judicial spheres. Manual digest is the great classical Andorran collection of the eighteenth century, the first Andorran journey through time, the first functioning imaginary of the Valleys, based on the adjective neutral: the ‘Valls neutres d’Andorra’. Neutrality, from the Latin neuter, neutra, neutrum, meaning ‘neither one nor the other’. In practice, this meant neither Spain nor France or any other kingdom: neutral, sovereign Valleys. In the eighteenth century, when Spain became Spain, Andorra positioned and defined itself, seeking its future relationship with its two neighbouring countries through its own sovereignty. A productive text and approach that would be immortalised in the Andorran Constitution in 1993.

In Manual digest, Anton Fiter i Rossell dedicates the third book to the General Council under this title: Del Consell General de les Valls d’Andorra: sa introducció, prerrogatives i facultats i constitució. In six chapters, he studies the history of the Council (known as the Council of the Land, Council of the Valley or Council of the Twenty-Four), its composition, its politics and economic policy, its taxes and rewards, its old roads, its archive, doubts over what the Council could and could not do, and, finally, a list of all the prerogatives, privileges, freedoms and exemptions awarded to the Valleys by the Coprinces, the Bishop of Urgell and the Count of Foix, in Andorra, the French kingdom and Spain. According to Fiter i Rossell, the Council of the Twenty-Four was made up of the twelve current consuls (two per parish) and the twelve consuls from the previous year, ‘commonly named councillors of each of them, which together make up twenty-four people, as well as the syndic or syndics,’ he states.

In terms of representation, Antoni Puig’s Politar of 1764 does not offer any substantial innovation compared with the study carried out by Anton Fiter i Rossell in his Manual digest. Both of them analysed history not just to get to know the past, but especially to understand the present and plan for a better future. 

                                                               IV

Another step forward. This desire to ‘be’ would only get stronger over the years. It would survive the French Revolution and the end of the French Coprince. At the General Council’s request, Napoleon re-established Andorra’s institutional framework in 1806. Meanwhile, the General Council was perfecting its representative capacity.

On 14 April 1866, 523 heads of the 931 houses in Andorra, led by Guillem d’Areny Plandolit and Anton Maestre Molines – a collective Andreu d’Alàs – signed a petition for Bishop and Coprince Josep Caixal requesting the reform of Andorran institutions. Eight days later, on 22 April, Coprince Caixal enacted the decree known as the ‘Nova Reforma’. The French Coprince ratified it two years later, on 10 April 1868.

Keeping in mind that, as Magris said, ‘like Sisyphus, every generation has to push its own boulder, to prevent it from rolling over and crushing them,’ it seems appropriate that in Història d’Andorra, edited by Ernest Belenguer and coordinated by Susanna Vela, published by Edicions 62 in 2006, the Nova Reforma of 1866 is described as ‘Il Gattopardo a Andorra’. The Nova Reforma represents the words put into Tancredi’s mouth by Giuseppe Tomasi di Lampedusa: ‘Tutto sarà lo stesso mentre tutto serà cambiato’: everything will remain the same when everything changes, or something needs to be changed so that nothing actually changes. In other words, the reform was born of a possibilist attitude that was open to some changes, but was fundamentally conservative. This possibilist traditionalism was hegemonic in the General Council’s politics at a time of great European crisis in France, Spain and Italy.

The causes of this in Andorra were as follows:

1) Drastic changes in Andorran society: growing population and traditional economy in crisis. This destroyed the delicate balance in which the country had lived until that point: lack of agricultural land, pressure to obtain plots from parish land on the edge of forests; destruction of the craft and domestic industries of wool and hemp; ironworks closed down; new Spanish customs policy with obstacles to livestock and tobacco trade, etc.

2) An increase in casalers (poorer houses), some of which were more powerful than some focs (richer, well established houses), depending on their tax contribution, without access to public positions.

3) Misconduct in local council management, leading to politicisation. This was one of Bishop Caixal’s justifications for the Nova Reforma. The use of parish assets was controlled by a select few. This led to appropriation of tithes, lack of transparency in parish accounts, irregular coal and wood public auctions, leasing of pastures, etc.

4) The direct influence of huge political changes in the neighbouring countries helped to consolidate bourgeois society.

Let’s look at the text:

Memorandum and preamble of Bishop-Coprince Caixal’s decree:

‘Considerant que l’inmensa majoria dels andorrans han acudit a Nós en solicitut de 14 del corrent abril, manifestant la necessitat de corretgir gravíssims abusos y mals que deplorem y qu’ens havien fet patir moltes vegades, ya en les tantes visites pastorals de les valls, ja quant s’ens comunicaren pel mateixos andorrans y qu’havíem desitjat sempre corretjir, principalment de l’inobservància de les lleys, usos y costums de les valls d’Andorra.

Considerant que les coses han arribat a un terme que sens una reforma radical, com ens ha aparegut la que’ns proposen los recurrents, los abusos no’s corretgiran may, e irritats d’això los pobles, podria allò convertirse en una anarquia y orijinarse la ruina de les nostres estimades valls d’Andorra, y desitjant la felicitat dels mateixos, después de haverhu ben meditat, consultat amb persones sàbies y que s’interesen pel benestar de les valls y encomanat a Déu, hem vingut en manar com manem que s’observin y complesquin amb tota exactitud les lleys, usos y costums llegítims de les mentades valls d’Andorra, y amés en quant a Nós toca les següents bases y la seva prèctica aplicació que la referida inmensa majoria dels andorrans ens han presentat.’

The enacting part contains the four conditions behind the Reform:

Condition 1: Right to vote and election of the General Council.

‘Dret de vot a tots los caps de casa de las Valls per elegir los vint y cuatre individuos que componen lo Consell General. Estos elegits per cuatre anys, mudant la mitat de ells a cada dos anys, y ab la condició que cuiden de tot lo concernent a les atribucions del Consell General.’

The first big innovation was suffrage for all heads of houses, all heads of families. But who was voting up until then? The richest heads of houses, who had now lost power and would proceed to promote a counter-reform immediately. Composition of the General Council: 24 members, 4 per parish. Duration: 4 years, renewable every 2 years by halves.

Condition 2: Members of the General Council.

‘Dits vint y cuatre membres deuran ser elegits separadament dels Consells de Parròquia; però ab la facultat, conforme la tenen en la actualitat, de conèixer de las discensions entre los administradors del Comú y lo Poble.’

The second big innovation: separate elections for the General Council and the Parish Council, which could be held on the same day. This meant that the role of general councillor became incompatible with that of member of the Local Council. Until this time, the same members sat on both councils. The General Council thus became the central, independent, coordinating body of the entire Valley.

Condition 3: Election and components of parish councils.

‘Dret de votació als mateixos caps de casa de las Valls per elegir las autoritats comunals de cada Parròquia respective, y estos que no passian de un numero determinat, però suficient per ben cuidar los interessos comunals y coses concernents a la Parròquia, y renovats o tornats a nombrar en  los mateixos plassos que lo Consell General.’

The number of individuals on each Local Council was set at 10: a number that had varied greatly until this time. All the heads of family were to vote for the composition of the Local Council every 4 years.

Condition 4: Election and appointment of people’s commissioners.

‘Dret als mateixos caps de casa de las Valls de intervenir y conèixer la administració y comptes dels interessos comunals, que se donan anualment en dia determinat, deventi intervenir lo Poble per medi de dos comissionats que podrian nombrarse per dos anys, y ab un sol dia puguian quedar nombrats dits comissionats, las autoritats del Consell General, y las autoritats comunals. Si los Señors Conprínceps o las autoritats actualment constituïdes fan indicació de que se deu traurer també algun altre abús o mala pràctica acceptan desde luego la reforma; aixís com regoneixen y proclaman tots los drets dels Conprínceps, las lleys, usos y pràcticas tradicionals, y que no quedian modificades per las variacions sobre referides.’

This is the third election made by the heads of houses: two commissioners to represent them and monitor the management of local administrations, for a term of 2 years. The three elections had to be held on the same day.

These four conditions modified the Council of the Twenty-Four described by Fiter i Rossell in the Manual digest: the year’s two consuls for each parish plus the previous year’s two consuls for each parish, who supervised each parish council’s accounts.

The Decree ends with a final operative part that, in detail through 16 articles and an appendix, describes the reforms to the electoral system: active and passive votes, people’s commissioners, accountability, election of councillors, duration and renovation of mandates, the mandatory nature of public positions, councillors’ civil and criminal immunity, ‘tribunal de Visura’ (court of inspection), right to appeal and administration of justice.

The Decree came into force immediately in a process that was anything but peaceful, with long disagreements, boycotts, appeals and clarifications. Furthermore, licences were granted to run a thermal spa and a casino in exchange for building a road from Escaldes to France.

I will leave this part here. We just need to remember that, to look to the future, it is wise to look at the past. Andorra is made of time and memory.

                                                                  V

It was the last quarter of the twentieth century that saw the biggest restructuring of Andorran public institutions. This was down to social, demographic and economic changes, including a shift from an agricultural society to a commercial, service-orientated Andorra, population growth (5,400 inhabitants in 1947 up to 26,500 in 1975), and a new territorial distribution (loss of population in the higher parishes and greater concentration in Andorra la Vella and Escaldes) that required changes to the system of political representation. There was also a significant unbalance in distribution according to nationalities (in 1975, just 29.8% of the population was Andorran), which had significant repercussions on regulation of nationality, immigration and social policies, thus aggravating conflicts of jurisdiction among the various Andorran powers (as seen in the creation of social security by the Permanent Delegates in 1967, the employment contract of 1974 and the veguers’ decree on immigration of 1975).

The late twentieth century also saw an event that had been unheard of since the time of the Pariatges: a personal meeting between the Coprinces and their staff. Upon request from the Bishop-Coprince, 46 years ago this summer, Joan Martí and Georges Pompidou met in Cahors, on French land but in a building belonging to the bishopric, on 25 August 1973. In line with the Second Vatican Council, Martí began a journey, through profound, refined and well-thought-out analysis of the Andorran reality and the historical role of the Coprinces, towards deciding on the path to follow and set about looking for partnerships in all directions to take Andorra to the future. This analysis made Coprince Martí an extraordinary statesman.

The last quarter of the twentieth century was truly exciting for Andorra. Like Sisyphus from Greek mythology, the General Council and the Coprinces, the Coprinces and the General Council pushed the boulder up a steep hill and it kept rolling back down, but they did not give up. I would highlight three key moments in this uphill journey, informed by two publications by the great Nemesi Marqués: La reforma de les institucions d’Andorra (1975-1981). Aspectes interns i internacionals, of 1989, and Les institucions públiques del Principat, of 2005.

First key moment: The pact of 1975

This was an exchange of letters between the General Council and the Coprinces, through which the Coprinces accepted the General Council’s proposal to reform Andorra’s institutions. Debates were initiated to decide on the contents of this reform and various institutional reform documents and proposals were written up. Six different proposals were put to public consultation, with no clear result. In 1978, the General Council carried out a second consultation with three options, but once again, there was no clear winner. Faced with this impasse, the General Council followed a different procedure. They wrote up a document entitled ‘Memòria sobre la reforma institucional’, disassociated from the public votes, and sent it to the Coprinces.

‘Memòria sobre la Reforma Institucional’ represented a change in playing field and institutional framework. The first six proposals, then the three later ones, all of which were put to public consultation, all moved within the framework of the Pariatges. Meanwhile, the ‘Memòria’ was an initiative and a proposal that sat within the classical continental European framework of constitutionalism and the rule of law.

The reform process continued from 1978 to 1980, with long negotiations between the Coprinces and the General Council. One result was the Coprinces’ creation of a seventh parish in 1978: Escaldes-Engordany. Throughout these negotiations, there was always a dual model present, a dual conceptual framework:

a) the constitutional model: implementing the rule of law in the Principality of Andorra with all the consequences that would entail, both internally and externally. The French Coprince opposed this model, as the president of France could not be head of another state, according to the Quai d’Orsay at the time.

b) a model of internal reform within the framework of the country’s historical tradition: better representation on the General Council, creation of an executive body on the Council, review of the electoral system, reattribution of powers and reform of administration and administrative law, but all within the framework of the Pariatges.

Over the course of these days, the focal point of negotiations, beyond deciding ‘qui fait quoi’, was the sovereignty of Andorra and whether or not it was a state, whether or not it could be part of the international community.

Second key moment: The pact of 1981

It was not easy to make coherent progress with two reform models in two very different frameworks with a great deal of internal and external background noise. During the seminar of 14 and 15 December 1980, representatives for the Coprinces and the General Council came to an agreement, a minimum consensus, which constituted a continuation of the constant rethinking and reform of Andorran institutions. This pact of 1981, like the ones before it, materialised as an agreement by the General Council, of 1 January 1981, unanimously adopting the philosophy behind the internal reform model previously negotiated in that seminar, and as a decree, of 15 January 1981, signed by the Permanent Delegates and the Coprinces’ veguers.

I will briefly summarise the contents of this decree – known in Andorra as ‘la reformeta’, or ‘the little reform’ – and the problems it faced:

Contents:

1.- The decree sat within Andorra’s institutional tradition, as a new phase within the Pariatges framework: a) proclamation of the ‘personal, exclusive, joint and indivisible’ sovereignty of the Coprinces, who thus maintained their historical institutional prerogatives; b) need for effective, responsible governing bodies; c) statement that Andorra is a federation of equal parishes; d) recognition of human rights and the primacy of the rule of law; and e) the decree as the first step in a wider process of rationalising and modernising Andorran institutions.

2.- Creation of the Executive Council before 31 December 1981 (the document’s main objective). This council was to answer to the General Council, and its activity was to be regulated.

3.- Programme and calendar of reforms to be adopted: a) new internal operational regulations for the General Council and Executive Council and appointment of a mixed expert committee (nominated by the Coprinces and the General Council); b) review of the electoral system; c) attribution of powers ‘sector by sector’ and creation of an expert committee; and d) implementation of administrative law.

Problems:

1.- The forecasts and deadlines set by the decree to create the various committees, approve regulations and define powers were not fulfilled. What’s more, the electoral system was not modified, following a public consultation with no clear majority and no common opinion within the General Council.

2.- In the 1981 elections, for the first time, all 28 members of the General Council were elected. In turn, on 8 January 1982, the General Council elected Mr. Oscar Ribas Reig as the first head of the Andorran Government. He stepped down two years later.

3.- The Coprinces enacted laws on rights of individuals and the Administrative Code. They also reformed the justice system, creating administrative and fiscal jurisdictions, the Criminal Code, the Code of Criminal Procedure and the ‘Tribunal Superior de Corts’ court.

The 1989 general elections resulted in a new majority on the General Council, with the election of Josep Maria Beal as syndic, who was in favour of adopting a constitution as a single instrument for reform. This was the definitive start of the path towards overcoming the execution of the pact and the decree of 1981 and all the problems they entailed and undergoing a constituent process, which formally began with the joint statement by the Coprinces and the General Council on 12 April 1991.

Third key moment: The pact of 1993

1.- As I mentioned, the general elections of 10 December 1989 resulted in a new political majority that believed a constitution was the only possible instrument for reforming Andorra’s institutions: a process that had been going on for 14 years.

2.- During 1990, the General Council and the Executive Council approved the proposal to begin a constituent process.

3.- In its Resolution 946, of 11 May 1990, the Council of Europe invited, and I quote, the ‘Coprinces and the General Council of the Valleys: 1) to consider the usefulness of adopting a written Constitution laying down the rights and freedoms of citizens [...] as well as submitting it for adoption by the Andorran people in a referendum; 2) to extend and broaden the institutional reforms initiated by the decree of 15 January 1981, in the framework of that Constitution, so as to bring about a gradual transfer of responsibilities to the General Council of the Valleys and the Executive Council for the purpose of making them the true parliament and government of the principality, endowed with appropriate legislative powers; 3) to reform the present electoral law; 4) to ease the rules on the acquisition of Andorran nationality; 5) to implement Section 2 of the Act on the Rights of the Individual of 29 March 1989 as soon as possible by introducing legislation on the various civic rights, providing, in particular, for freedom of association; 6) to endeavour to bring labour law and social legislation into line with European standards.’

4.- On 18 June 1990, the General Council unanimously agreed on the following: to open up a constituent process; to create a special tripartite commission, presided over by the Syndicate, with a view to writing up a proposed constitution with the two Coprinces; and to put this proposed constitution to a referendum.

5.- On 12 April 1991, the Coprinces and the General Council formally agreed to begin the constituent process and create the Tripartite Commission, which was to write up a draft constitution within a year.

6.- The General Council was voluntarily dissolved on 30 January 1992. Elections were called for April of the same year. The Tripartite Commission submitted the draft constitution on 19 December. The General Council approved the text unanimously on 2 February 1993.

7.- The Coprinces’ Permanent Delegates enacted the referendum law on 5 May 1993, which constituted the Coprinces’ final act within the framework of the Pariatges. This law allowed for a transition from one framework to another, from one kind of legitimacy to another. A simple, pedagogical question was chosen for the referendum, in order to pave the way for and encourage a positive result. The referendum was carried out as part of a cohesive national system, with participation of 75.7%. The Andorran people approved the constitution on 14 March 1993 with 74.2% of votes in favour.

8.- The referendum results were passed and enacted by Coprince Joan Martí on 29 April at the Palau Episcopal de la Seu and by Coprince François Mitterrand on 30 April at the Palais de l’Élysée. In accordance with the text itself, the Andorran Constitution came into effect on 4 May 1993, when it was published in the Official Principality Bulletin.

The representation requested by Andreu d’Alàs, 600 years ago now, from the cosovereigns, known as the Council of the Land, the Council of the Twenty-Four and the General Council, has now morphed into Title IV of the Andorran Constitution: the Andorran Parliament, defined in article 50 with the following words:

‘The General Council, which expresses the mixed and apportioned representation of the national population and of the seven Parishes, represents the Andorran people, exercises legislative powers, approves the budget of the State and prompts and controls the political action of the Government.’

The Constitution dedicates its Title VI to the country’s territorial structure. Article 79 defines the Local Councils ‘as organs of representation and administration of the Parishes [...] with local regulatory powers [...] (that) function under the principle of self-government [...]. Their ruling organs are elected democratically.’

                                                                VI

I could not end without a final reflection on the nature of the Andorran Constitution. Ever since the US Constitution, signed in 1787, all constitutions – including the Andorran one – are texts built around mistrust. This intangible feature, this emotional variable, this behaviour based on protection and fear has made our history and agreements possible while laying the foundations for the Andorran Constitution. This mistrust is visible through some points of the Andorran microstate’s constitution, some of which are shared with other constitutions. For example:

1.- The constitution is written. Everyone – Coprinces, the General Council, the Parishes and the Local Councils – has recorded what they wish to say and protect in writing.

2.- Constituent power is held exclusively by the Andorran people. No parliamentary majority can alter the written text on its own. It is a fixed document. Article 1.3.

3.- The composition of the General Council is elected by halves. Article 52 was the last to be finished.

4.- Only the Constitutional Court can oversee constitutionality. Guarantee that no one will corrupt the constitution. Article 95.1.

5.- Qualified laws and the most important international treaties require an absolute majority in the General Council. Article 57.3 and 64.1.

6.- In Andorra, there are also ‘super-qualified’ laws, such as the electoral law, referendum law, and the laws on powers and transference to local councils, which require a double absolute majority (nationally and locally). Article 57.3.

7.- Andorra cannot transfer powers to other states. Article 65.

8.- For international treaties between Andorra and Spain or France regarding security and defence, territory, diplomatic or consular representation, and judicial or penitentiary cooperation, the Coprinces are to be present alongside the Government during negotiations. Article 66.

9.- The Coprinces may turn to the Constitutional Court before passing and enacting laws or before giving the state’s consent. Article 45.2 and 46.1.

10.- To limit their political activity, the Coprinces take part in the system of appointing the members of the High Court of Justice and the Constitutional Court. Article 46.1.

11.- Constitutional mandate for the Coprinces, the General Council and the Andorran Government to negotiate the Trilateral Treaty with Spain and France, based on the respect of Andorra’s sovereignty, independence and territorial integrity. First additional provision.

12.- The post of diplomatic representation of a state in Andorra is not compatible with the holding of any other public office. Second additional provision.

Thank you for listening. Patriotism is not just that line by Horace: ‘dulce et decorum est pro patria mori’ (it is sweet and proper to die for one’s country). According to Kant and Hegel, it is not a feeling either, but rather a rational adhesion to a framework of coexistence and institutions provided by the country itself. The 1993 Constitution, the most sophisticated political creation of my generation, has solved problems and conflicts that had been embedded for centuries by connecting, as the highest law of the legal system, all public powers and all citizens.

Every generation must earn its history, and ours has not lost it. We have been marching on for centuries. From that pact of 1278, the Pariatges, to the pact of 1993, or our Andorran Constitution. Long may it continue!

That will be all.

I would like to wish all the participants in this 71st edition of the Conference of the International Commission for the History of Representative and Parliamentary Institutions a pleasant stay and a fruitful conference.